PILOTAGE DE LA GOUVERNANCE TERRITORIALE AU MAROC

Article publié dans la Revue marocaine d'Administration Locale et de Développement (REMALD N° 92)

par le dr Mustapha Dali .

Présenté aux étudiants du master "Gestion administrative locale" - Matière : "Gestion régionale de l'Investissement", faculté des sciences juridiques, économiques et sociales de salé.

La gouvernance constitue un concept polysémique réapproprié depuis une vingtaine d'années tant en sciences économiques qu'en sciences politiques. Le terme "gouvernance" apparaît il y a plus d'un demi siècle chez les économistes pour être importé, à la fin des années quatre-vingts, dans les sciences politiques en vue de caractériser les modalités de gouvernement régissant l'action publique territoriale. La gouvernance conçue de manière générale comme un processus d'acteurs, de groupes sociaux, d'institutions, pour atteindre des buts collectivement définis dans des environnements fragmentés. La question de la gouvernance territoriale pose plus spécifiquement le problème de l'action publique dans un contexte de recomposition des territoires et de décloisonnement géographique de l'autorité publique.

Quand au territoire, défini comme "l'espace où l'ensemble des éléments de l'action publique s'intègrent plus aisément et où se multiplient des réseaux de partenariats", il prend de l'importance dans l'équation du développement local intégré et continu.

Il es évident que face à un Etat qui se désengage de jour en jour, les acteurs territoriaux s'efforcent de créer un environnement de gouvernance qui permet de gérer, dans le cadre du processus de la prise de décision territoriale des acteurs socio-économiques, des relations multiples, des réseaux diversifiés, des conflits et de négociations, des objectifs, ... Bref, des actions de développement de l'espace territorial.

Dans ce sens, la gouvernance territoriale a constitué un élément unificateur de composantes locales, de nature hétérogènes. Des relations d'autorité, d'influence, de domination, de conflits, de coopération, de négociation, d'intérêts, vont inéluctablement surgir lors de la gestion du développement du territoire. Et, c'est de la confrontation des acteurs en présence qu'émergent le territoire et son propre développement ainsi que des valeurs communes à se faire partager, telles que la démocratie, la responsabilité et l’efficacité.

Partant de cette idée fondamentale, il s'avère nécessaire de provoquer l'adhésion des acteurs locaux de développement territorial, en renforçant leur confiance, en améliorant leur "compétence démocratique", en incitant leur participation et en visant leur implication mesurée mais effective dans un objectif de construction collective du territoire. Dans ce processus de gouvernance, le rôle des collectivités territoriales dans la réalisation du rapprochement entre les différentes parties concernées par le développement territorial est déterminant. Pour essayer de comprendre cette problématique, il est nécessaire de réponde aux questions suivantes :

I – La spécificité des rapports de développement territorial

En réponse à ce que l'on pourrait communément appeler l'ingouvernabilité des territoires, il s’est avéré utile de mettre en place des réseaux de partenariats groupant les acteurs de développement territorial.

A – Les réseaux de partenariats et d’interdépendances des acteurs territoriaux

La conscience qui a régné parallèlement à la politique de consolidation progressive de la décentralisation a consisté dans l’idée maîtresse que le développement d’un territoire est tributaire de la capacité des acteurs locaux à dialoguer entre eux et à s’ouvrir les uns sur les autres pour se corriger et se perfectionner en permanence. D’où, l’utilité des réseaux d’acteurs locaux pour relever le défi d’un développement multidimensionnel. En effet, la dynamique du territoire dépend essentiellement de leur volonté de se mobiliser autour de projets fédérateurs et précis dans une atmosphère de concertation et de solidarité. Le territoire n’étant plus considéré comme un simple réceptacle, devient en revanche un espace de formation, d’information, d’innovation et de compétitivité qui balise la voie à la création des liens entre les parties prenantes de l’essor territorial. Les relations d’interdépendance tramées entre les acteurs territoriaux forment le territoire, en contribuant ainsi à la bonne gouvernance d’un espace qui ne cesse de se raffermir. Encore plus, si les conditions favorables seraient réunies, ces relations engendreraient, un développement territorial mieux équilibré. Certes, cette nouvelle conception territoriale va à l’encontre du mode de gestion traditionnelle, marqué par l’absence de coordination et l’inexistence d’inter - actions entre les parties prenantes au développement .

Il s’ensuit qu’une gouvernance territoriale est de nature à faciliter le pilotage des espaces grâce à la participation des acteurs locaux au développement, tels que les collectivités locales, les services déconcentrés de l’Etat, les associations professionnelles, les entreprises publiques et privées, les administrations, les chambres de commerce, d’industrie, d’agriculture et de services, les clubs d’opérateurs privés, les organisations patronales et syndicales, la société civile, les associations des habitants, ....... animés et motivés par un mobile de valorisation des ressources locales dans l’espoir de satisfaire les besoins essentiels des populations.

Dans cet conditions, la gouvernance territoriale entend répondre aux évolutions organisationnelles d’ordre local, en prenant en ligne de compte les enjeux territoriaux, économiques et sociaux, et en diversifiant les réseaux d’acteurs locaux, dans l’observation et le respect des dispositifs institutionnels en vigueur. Les acteurs de développement territorial seraient donc associés à des accords de gouvernance qui devraient reposer sur le socle de la ferme conviction que le développement du territoire constitue une finalité pour leurs activités. L’émergence de cet esprit de partenariat, de collaboration et de complémentarité est un préalable au processus de la gouvernance territoriale. En effet, chacun des acteurs locaux se trouve obliger de se référer à des valeurs et des normes institutionnelles communes et partagées, bien qu’il donne au développement local un sens spécifique qui s’adapte en premier lieu à ses intérêts particuliers.

B – La durabilité des relations de proximité géographique des acteurs territoriaux

Indéniablement, le territoire se construit grâce aux relations durables de proximité géographique tramées entre une multiplicité d’acteurs voisins exerçant leurs activités dans le même milieu. Autrement dit, l’espace territorial risque de subir les effets négatifs des relations éphémères établies qui ne perdurent pas et à lesquelles manquent les conditions de la proximité territoriale.

Ces relations de voisinage, voire de vie en commun sur le même territoire prédisposent les participants au développement à mener des actions concrètes et ciblées, partant elles permettent une élaboration commune de normes qui s’imposent à l’ensemble. Il se développe alors une multitude de territoires à géométrie variable, encourageant cette action durable pour une organisation territoriale et multi - partenariale.

A vrai dire, chaque territoire est considéré comme abritant en son sein un ensemble d’institutions et de forces vives œuvrant pour le développement de l’espace. C’est notamment à travers la durabilité de ces relations de proximité géographique initiant au mouvement d’interdépendance et d’inter - action des différents agents que pourrait découler l’application réussie et durable d’une gouvernance territoriale étayée par des principes acceptés et mis en œuvre par l’ensemble des partenaires.

Cette atmosphère de partenariat créée et soutenue par l’échange fructueux des informations d’ordre socio – économique, génère inéluctablement le soutien des parties en place et encourage la coopération entre des groupes locaux d’intérêts divers, bien que leurs objectifs et leurs référentiels soient hétérogènes et diversifiés. En définitive, chacun des acteurs locaux participe à sa façon dans le cadre de l’intérêt commun, à la production des facteurs de développement durable des territoires.

D’un autre côté, un processus de gouvernance territoriale réussi assure non seulement une parfaite articulation entre des acteurs situés sur le même le même espace, mais c’est aussi un mouvement de nature à les relier aux autres territoires et à plus forte raison, les unir au niveau macro - économique.

II – La coordination des acteurs de développement territorial

On évoque à juste titre la question de la réhabilitation du rôle des acteurs locaux, notamment les collectivités locales.

A – La réhabilitation du rôle central des acteurs locaux

Dans le sillage des progrès réalisés dans la politique de la décentralisation et de la planification locale et en raison de l’émergence de nouveaux centres de décision, les acteurs locaux sont alors appelés à enrichir les atouts que recèle le territoire en fédérant autour d’un projet territorial commun. Cette nouvelle approche passe par le changement des comportements conflictuels à des situations créatrices d’entente, de solidarité et de l’élaboration de projets dans un cadre organisationnel à base territoriale. Ce qui a supposé également la réhabilitation et l’activation des relations des acteurs locaux, d’inter - actions multi - partenariales et de réseaux multiples où diverses formes de proximité jouent pleinement en faveur du développement local.

A l’échelle d’un territoire, la gouvernance attribue un rôle principal aux acteurs locaux de développement; lequel rôle se concrétise par la mise en réseau des différents acteurs institutionnels, politiques, économiques et sociaux. La perspective étant la réalisation d’un projet local profondément étudié et pérenne. Cette importance accordée aux acteurs locaux aura pour effet immédiat de combattre sinon de réduire à néant la monopolisation de l’information et de la production de l’espace local, de partage collectif des savoirs et des expériences de développement dans tous les secteurs d’activités socio - économiques. Cette vision globale produit, en outre, un système de pilotage solide qui se forge à travers la transformation des ressources des territoires, non ou mal valorisées, en facteurs de progrès continu et de changement.

Cette nouvelle approche qui valorise la gouvernance territoriale, assure la pérennité et la régulation constante de l’organisation des initiatives locales, sachant que le territoire renferme ses propres adaptations et propose les ajustements et les arrangements qui lui conviennent dans le cadre de la proximité institutionnelle et de la subsidiarité « qui est une partie intégrante de la primauté de l’approche territoriale». On en déduit que le territoire local est un socle pour la gouvernance et à fortiori, le pilotage et l’exercice des activités de développement par les parties en place. Le Maroc a balisé cette voie en s’appuyant sur des dynamiques territoriales locales, en l’occurrence les grandes villes comme Casablanca, Agadir, Marrakech, Tanger, Fès,…et d’autres régions constituant des pôles de développement économique et social .D'Autant plus que le débat démocratique local au sujet des aspirations et des projets du territoire constitue à la fois un facteur essentiel de coordination des acteurs territoriaux et une modalité qui enclenche la «dynamique spécifique d’émulation et de développement régional intégré».

B – La place privilégiée des collectivités locales dans le développement territorial

Incontestablement, les collectivités locales deviennent des acteurs majeurs dans le processus participatif au développement économique et social durable ainsi que dans la promotion des investissements des territoires. Elles sont, tout en collaborant avec les services déconcentrés de l’Etat, mieux qualifiées pour réguler l’ensemble des relations économiques et sociales au sein de leurs territoires. Dans ce processus de gouvernance, le rôle des collectivités locales dans la réalisation du rapprochement entre les différentes parties concernées par le développement territorial est déterminant, au même titre que leurs missions de créer le climat favorable à la confiance au niveau local et à la coopération territoriale multilatérale.

Ainsi, la région engage « les actions nécessaires à la promotion des investissements privés et encourager la réalisation des investissements, notamment, par l’implantation et l’organisation de zones industrielles et de zones d’activités économiques ». La préfecture ou la province de son côté d’entreprend la politique utile à « la promotion des investissements, notamment, la réalisation ou la participation à l’aménagement, l’équipement ou la promotion de zones d’activité économique ». Au même titre que la région, la préfecture et la province, la commune prend toutes les mesures pour promouvoir et encourager les « investissements privés, notamment, la réalisation des infrastructures ou des équipements, l’implantation de zones d’activités économiques et l’amélioration de l’environnement de l’entreprise ».

La gouvernance territoriale comme processus de coordination des acteurs locaux de développement, de construction de la territorialité préconisée et d’appropriation des ressources locales, interpelle l’association de divers intérêts notamment privés au système de décisions publiques qui régissent l’espace. A ce stade, l’accent est à mettre sur la coordination et les modes de coordination des objectifs à atteindre, sur les processus de négociation entre les bénéficiaires de l’action publique territoriale. Dans ce contexte partenarial, les collectivités locales, toutes catégories confondues, sont mieux placées pour assurer un rôle primordial d’attraction et d’orientation des associés locaux de développement. Néanmoins, cette situation privilégiée attribuée aux collectivités locales ne les soustrait absolument pas de l’obligation de la discussion avec les autres institutions, publiques ou privées, en avantagent même parfois leurs logiques d’intérêts. A ne pas oublier, cependant, que si chaque acteur bénéficie d’une certaine marge de manœuvre, il n’en demeure pas moins qu’il subira l’influence des visions des autres intervenants locaux. Car, il s’agit d’un projet économique et social fédérateur où l’acteur public aurait à sa charge la mission de mobiliser l’ensemble des autres acteurs pour réaliser des objectifs communs dans le cadre d’un projet intégré, cohérent, organisé et inséré dans une vision d’ordre territorial .

De toute évidence, les actions territoriales prises isolément empêchent l’intégration des logiques interventionnistes locales dans une vision de développement intégré et ordonnée. De même, le territoire ne peut être appréhendé uniquement sur la base de ses composantes physiques, il l’est aussi à travers tout ce qu’il englobe de facteurs humains et sociaux, d’histoire, d’inter - actions et d’échange d’informations. Et, car l’ensemble des acteurs locaux sont appelés à agir en parfaite connaissance des particularités du milieu où ils œuvrent, à connaître les problèmes à partager au moyen de la coordination multipartite des efforts, que la place centrale des collectivités locales dans le développement territorial, fut confirmée.

Dans ce contexte, pour composer avec le reste des acteurs locaux, les collectivités décentralisées se sont vues confier des rôles d’orientation, d’animation, de pilotage et de régulation territoriale. Car, la mise en pratique d’une bonne gouvernance conduit en premier lieu à prendre en compte l’ensemble des relations établies et de capitaliser les actions entreprises sur un territoire.

On peut conclure que la gouvernance territoriale qui se résume principalement dans la lutte contre les inégalités entre les couches sociales, le respect des droits humains, l’offre des services publics nécessaires aux populations locales, le développement durable... favorise aussi le business et l’intelligence territoriale. Les moyens à mettre en œuvre pour appliquer cette nouvelle approche sont diversifiés. Ils consistent dans un développement multi - partenarial, une intégration des politiques sectorielles dans le territoire, une mobilisation des outils institutionnels de l’Etat, la subsidiarité, ... Cependant, le contenu novateur de la « gouvernance territoriale » et ses implications sur le terrain ne devra en aucun cas aboutir à l’abandon de l’Etat de ses politiques publiques de cohésion sociale, particulièrement les politiques d’inclusion sociale. Dans le même sillage, la préconisation de la proximité, caractéristique essentielle de la gouvernance territoriale, n’est pas à en user abusivement pour contrer l’efficacité des politiques de l’Etat qui devra rester l’entité et l’acteur principal dans la politique de développement territorial.